이원집정부제

이원집정부제(二元執政府制)란 대통령제와 의원내각제 요소를 결합한 제도이다. 평상시에는 대통령이 명목상의 국가 원수로만 존재하고 내각 총리가 행정권을 장악 및 행사하지만, 비상시에는 대통령이 행정권을 장악하여 행정 수반 역할을 하는 정부 형태이다.

배경

여러 국가들이 대통령제와 의원내각제를 채택하고 운용하면서 몇 가지의 치명적인 문제점들을 발견하자 새로운 형태의 권력구조를 고안하여 도입하기 시작했다. 이원집정부제는 프랑스에서 처음 소개된 권력구조로서 의원내각제가 불안정성과 비효율성을 극복하지 못했다고 하여 대안으로 등장했다. 현재 이원집정부제는 핀란드, 포르투갈 등 몇몇 국가들이 유지하고 있다.

이원집정부제가 성립되기 위해서는 대통령이 전국적인, 보편적 선거를 통해 선출되어야 하며, 내각제와 달리 상당한 권한을 보유한다. 또, 내각의 총리와 장관들은 의회에 책임을 지게 되어 있어 의회의 반대가 없을 경우 직위를 유지할 수 있다. 따라서 이원집정부제는 대통령제와 의원내각제의 혼합한 형태로서 존재하는 것이다.

명칭

학자들에 따라 여러 명칭으로 달리 불리고 있다. 이원집정부제 외에 반대통령제, 반의회제, 이원정부제, 쌍두정부, 혼합 정부 형태 등이 그 예이다.

명칭이 통일되지 못하고 있는 이유는, 이원집정부제가 대통령제와 의원내각제의 각 요소가 혼합된 절충적 정부 형태이기 때문에, 어떤 요소와 성질에 초점을 맞추느냐에 대한 학자들의 관점이 상이한 것에 기인한다. 헌법학자 권영성 교수는 이원집행부제로, 정재황 교수는 중립적인 입장의 혼합정부제를 주장한다.

특징

• 이원집정부제의 첫 번째 특징은 직접 선출되는 대통령과 의회에 책임을 지는 총리와 내각이 결합된 권력구조를 지니고 있다는 것이다. 이는 국민으로부터 선출된 대통령이 수상과 내각의 장관들을 임명하고 이들과 함께 통치하는 체제이므로 대통령에게 많은 권한이 부여되어 있다. 또 의회의 절차 없이 대통령 임의로 국민투표를 실시하여 입법할 수 있으며, 의회에서 통과된 법률에 대한 거부권은 가지는 것은 물론, 의회를 해산시킬 권한까지도 보유한다. 결과적으로 이 체제에서는 행정부 우위의 관계로 규정할 수 있어 권력분립의 원칙과는 상당한 차이가 있다.

• 둘째, 이원집정부제에서 대통령은 보통 외교, 안보와 같은 대외적인 분야를 담당하고, 의회에 책임을 지는 총리는 국내의 정치적 분야 및 의회와의 관계에 치중하는 것이 일반적이다. 그러나 이 둘의 권한과 역할이 명확히 구분되지 않아 마찰이 존재하기도 한다.

• 셋째, 이원집정부제에서는 행정부에 비해 입법부의 위상이 상대적으로 취약하다는 것이다. 의회에 책임이 없는 대통령이 강력한 권한을 행사하고 있고, 의회는 입법사항에서도 제한 받으므로 대통령중심제와 의원내각제에 비해 매우 제한된 권한을 행사할 수밖에 없다.

장점

• 이원집정부제의 장점은 대통령이 총리를 바꾸거나 정책을 추진할 수 있으므로 정책의 변화를 이끌어 낼 수 있으며, 이는 정책의 유연성을 확보할 수 있음을 의미한다. 동시에 이 제도에서 대통령은 임기가 보장되어 있어 정치적 안정성도 도모할 수 있다.

• 다음으로 임기가 보장된 대통령이 여소야대와 같은 동거정부의 형태가 만들어 질 때 대통령은 경직성을 탈피하고 탄력성을 높일 수 있다. 이는 여소야대 정부에서 대통령은 일관성 보다는 탄력성을 지향함으로써 대립과 마찰을 최소화한다는 것이다.

단점

대통령은 의회 다수당에서 총리를 임명해야 하는 데, 대통령의 정당이 다수당일 경우 분권형 정치구도의 실패를 가져올 수 있다는 것이다. 또 이와는 반대로 대통령의 정당이 다수당이 아닐 경우 다른 당의 인물을 총리로 세우고 동거정부의 형태가 형성되는 데 이 때, 대통령은 권한이 확대된 총리와의 관계가 복잡해져 대립과 갈등이 발생할 가능성이 매우 크다. 이는 대통령과 총리의 권한이 모호하다는 근본적인 문제에서 비롯된다. 이러한 권한의 모호성은 책임 소재의 모호성으로 연결되어 대통령과 총리와의 관계는 결국 파국으로 치달을 가능성이 크다.

따라서 이러한 문제들을 가진 이원집정부제는 사회적 분열의 정도가 심하고, 불안한 정치로 이어질 가능성이 높다. 더욱이 성숙한 정치가 발달하지 않은 사회에서는 그 체제가 의도한대로 작동하지 않을 가능성이 높은 권력구조로 평가되고 있다.

유사 체재

이원집정부제는 기본적으로 민주주의 체제의 정상적인 작동을 전제로 하나, 국가통치권의 배분과 운용이라는 부분에 국한해서 본다면 과거 공산당 일당 독재 국가들 및 현재의 중국 그리고 전제주의 국가들의 통치체계도 이원집정부제와 유사한 면이 있다. 아울러 권력의 분산이라는 면에서는 리히텐슈타인이나 일부 아랍 군주국들처럼 입헌군주국과 전제군주국의 중간 형태도 이원집정부제와 비슷한 면이 있다.

중세 일본에서 정치권력이 천황의 조정과 쇼군의 막부로 나뉘어졌던 정치체제는 이원적이기는 하나 본 문서에서 말하는 근대 정치 체계로서의 이원집정부제라고 할 수는 없다. 막부 체제에서 현실 정치의 축은 오로지 쇼군이었으며 천황은 그에 대한 정당성만을 뒷받침할 뿐이었다. 이러한 형태는 의원내각제의 대통령과 오히려 좀 더 유사하다.

참고자료

• 〈이원집정부제〉 《위키백과》
• 〈이원집정부제〉 《나무위키》
• 요엘¹, 〈이원집정부제 특징/장단점/채택국가〉 《티스토리》, 2020-11-11

같이 보기

• 대통령제
• 의원내각제

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